提升中国城镇在全球城镇体系中的地位

当前，我国城镇化模式是以土地财政和低附加值工业为主要驱动力的，即在现行财政管理体制和地方经济运行框架下，地方政府以相对较低的地价从农民手中取得土地，通过建设城镇基础设施将“生地”开发成为“熟地”之后，一方面低价放量供应工业用地，开展大规模招商引资，以期形成政府税基和就业，另一方面高价限量供应商住用地，撬动城镇房地产业发展，以期获取高额土地出让金，用以支付高额的公共支出和偿还高额的借贷本息，从而推动城镇空间再生产和经济高速增长。

我们可以将这种以土地扩张为主体的城镇发展模式称作“城镇经营1.0”。这是我国加速城镇化期的前半段，也就是从1996年我国城镇化率突破30%(即30.48%)到2012年突破50%(即51.27%)期间，我国城镇化模式的主要特征。

这种以地为主的城镇化降低了城镇人口、资源和产业的密度与联系，抑制了城镇生态系统的形成与演进，从而导致了资源利用效率低下、城镇经济缺乏自生能力、房地产泡沫化严重、政府财政风险大、就业的不充分、社会非包容性发展等众多“城镇病”。

未来需要转向以人为本的城镇化，通过提高人口和产业的密度、联系与多样性，提高城镇的集聚经济效应与网络协同创新效应。建立更加科学、更加综合的现代城镇规划管理体系和公共服务平台体系。

而且，考虑到第三次工业革命为中国城镇进入全球生产网络的高端和中心环节、实现城镇“能级”的跨越与赶超提供了“机会窗口”。中国特色新型城镇化，“新”就是要应用一切人类文明的先进成果，采取一切可能的先进技术，提高中国城镇的质量、能级和综合竞争力，特别是要建设在全球城镇等级体系中居于控制中心地位的世界城市。

重点推进开发区的城市化

以土地扩张为主体的城镇化发展模式直接导致了两方面的后果。

首先，造成城镇人口和经济密度过低，严重影响城镇的集聚经济效应。

纵向上看，我国城镇低密度、分散化发展现象严重。根据国家住房与城乡建设部有关资料，我国人口密度从1952年接近每平方公里1万人，到1987年达到高峰，然后逐年下降，直到20世纪末总体上保持在每平方公里1万人。

但是，近十年来，随着各类开发园区和新城区数量急剧膨胀，建成区人口密度迅速下降。2005年，我国所有开发区的规划面积之和达到3.5万平方公里，相当于我国所有城市的建成区面积之和，其中已开发建设的面积只占13%。如果按照每平方公里1万人的平均密度，这3.5万平方公里的开发区和新城可以容纳3.5亿城镇人口。但这些开发区和新城实际容纳的人口并没有这么多。

另据统计，2000年至2009年，我国城镇人口增加了26%，城市建成区面积却增加了41%。过低的人口经济密度，不仅造成土地、能源等资源浪费巨大，而且严重影响了集聚经济的发挥。

横向上比，除香港外，中国大城市建成区的人口密度(也称拥挤度)仅处于全球中等水平。在全球221个人口超过200万的城市集聚体中，上海和北京的拥挤度(建成区人口密度)分别处于第114和139位，仅属中等偏轻水平。

尽管较高的人口经济密度带来拥挤等负面效应，但也相应地带来集聚经济和工作效率等正面效应，只要正面效应大于负面效应，人们就愿意选择在较高密度的城镇生活和工作。

其次，造成低附加值工业的蔓延式扩张，严重影响城镇的网络效应。为了吸引工业项目落地，各地设立了名目繁多的开发区、功能区和新城区，实现大项目优先的土地、财政和产业等政策。

于是，不同于美国以低密度住宅为主体的城镇蔓延，我国出现了一种以工业项目为主体的城镇蔓延。这种城镇蔓延割裂了生产活动与居住活动、制造业与服务业之间的联系，导致了城市土地用途单一与僵化，限制了城镇多样性、网络和创新的涌现。

未来城镇化模式，应在建立和完善现代城镇制度和技术基础设施的前提下，通过完善城镇规划管理体系和公共服务体系，把过去遗留下来的大量低效的工业区或城镇新区发展成为具有自我造血机能和自生机制的产业生态系统或城市生态系统。

其中，重点是盘活3.5万平方公里的已经或将近完成基础设施建设的开发区和新城区，将之建设成为具有一定密度和内在联系的产业生态新城镇。只有产业健康、有序发展，才能为城镇创造持续的就业和稳定的税基，从而解决地方政府靠地吃饭的问题。

最大限度发挥城镇集聚效应

我们把这种创造或再造城市产业生态系统的过程叫做“城镇经营2.0”。

实现从“城镇经营1.0”到“城镇经营2.0”的转型与跨越，要以人为本，以建立现代城镇公共服务平台为基础，以完善市场体制为导向，以恢复和再造城镇产业和人文生态系统为目标，在水平方向狠抓城镇的集聚管理，提高要素流动性和经济密度，在垂直方向狠抓城镇的创新管理，提升城镇能级、竞争力和控制力，最大限度地发挥城镇的集聚效应和创新活力。

简单说，就是“一个中心，两个重点”，即以人的城镇化的为中心，以集聚管理和创新管理为重点，建立城镇的自生能力和内源发展能力。

人是城镇化的核心，推进以人为本的城镇化，就是通过人的解放、人的流动、人的创造潜力的激发为人口和产业集聚提供条件。在我们看来，以人为本，应着力解决四个方面问题：

一是解决身份问题，即落户问题。让长期生活工作在城镇、有稳定工作的人落户城镇。鼓励产业和农民工向中西部城市转移和回流，推进一部分人就地城镇化。

二是解决保障问题，即全面推进基本公共服务均等化，为市民提供稳定的生活和工作预期。深化公共服务体制改革，推进进城农民工和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，实现基本公共服务全覆盖。

三是解决脑子问题，即观念问题。建设中国现代城市道德体系，深化城镇的信用和社会资本，培养适应城镇化需要的生产、生活、生态观念和行为方式。在普世价值的基础上，重建仁爱、正义、礼制、智慧、诚信、尊严、包容、中道等核心价值，以北京精神、上海精神为基础，建设中国的世界城市价值体系，提高中国城镇价值观的影响力和话语权。