在新的历史起点上，基于解决制约云南城镇化进程五个方面突出矛盾的系统性考量，笔者初步认为云南特色城镇化道路应当总体把握“以山地城镇为主要类型、多极化空间布局为战略支撑、多层次城市体系为基础、以特色小镇建设为重要环节和突破口、以统筹城乡综合配套制度改革为保障”的“五位一体”原则。
山地城镇——云南未来城镇建设的主要模式。云南山多地少是一个不可更改的客观事实，着眼于到 2020年城市化率从36%提高至近 60%的城镇化快速发展期，针对破解推进云南城镇化的过程中保护耕地与满足城乡建设用地需求这一突出矛盾，云南城镇化建设必须坚决抛弃主要占用耕地、平地搞城镇建设的思路和做法，充分借鉴省内外、国内外山地城镇建设的成功经验，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，坚决推进山地城镇建设，实现城镇上山、工业上山，并从制度创新、规划制定上加以保证。在具体实践中，应当因地制宜，划定基本农田、规定坝区城镇扩张边界，原有城镇的扩张只要有条件必须向山地发展，新建城镇优先考虑在山地建设，对一些比较大的城市扩张确需占用耕地的，应当首先提高使用土地效率，提高规划品质和综合承载力。
多极化空间布局——云南特色城镇化道路的战略支撑。多极化发展布局的提出，是基于城市群（带）理论的发展理念，也是现代城市化推进主要趋势。从云南现有城市发展的基础来看，只有1个特大城市和1个大城市，而且4个中等城市的非农业人口只有22万人左右，大中城市综合规模偏小。基于城市化的合理需求，需要尽快改变当前大城市缺乏的局面，培养多个大型中心城市，以此为中心形成多个合理的城市群落。就可能性而言，现在云南省的整个城市发展处在集聚效应加速期，有利于产业在中大型城市的加速集聚；次区域产业发展势头比较猛，烟草、矿产、水电、生物创新、文化旅游等支柱产业的区域分布逐渐合理，区域间产业的分工合作联系日趋紧密，加强了对区域大型中心城市形成的支撑，最有条件和优势率先实现突破的是“一圈一带六群七廊”区域。特别是当前云南面临着桥头堡建设和中央实施新一轮西部大开发等难得历史性机遇，次区域原有的城市基础设施和环境建设将得到更多资金、项目支持，可以采取创新性的政策先行先试，探索科学跨越的路子。一定要立足产业与城市化互动发展，按照“一圈一带六群七廊”的生产力空间布局，认真规划，大力培育多个城市群，形成多个城市经济带，构建多极化推动城镇的格局。在实际操作的层面，可以选择合适的区域，给一些试行政策，大胆打破州（市）县（市、区）行政区划限制，创新城市联动发展的模式，率先培育4个左右城市群，形成由点到面的突破态势。
多层次城市体系——云南特色城镇化道路可持续的基础。所谓城市体系，是在一定区域范围内，以中心城市为核心，各种不同性质、规模和类型的城市相互联系、相互作用的城市群体组织。从城市的空间结构来说，如果一个地区的城市体系发育比较成熟，大、中、小不同阶层等级和空间网络分布结构比较合理，各城市相互依存，各司其职，彼此之间的福利差异比较小，不仅不易产生“大城市病”，而且有利于合理配置社会资源，优化产业布局，缩小区际差异，使大中小城市协调发展，形成城市经济社会可持续发展的坚实基础。就云南省情来说，制约城市化可持续化的根本因素正是不健全、不合理、不成熟的城市体系。针对这一根本性问题，应遵循大中小城市和小城镇协调发展的原则，针对云南山地、农业大省的特征，着眼于中心地和都市带的形成，大力发展现有次区域中心城市，特别是要促进大城市的发展，推动现有城市群规划的实施，这是完善城市体系的首要任务。在大力推进次区域中心城市建设同时，要充分考虑城市群的形成，即根据区域优势和功能区的规划，大力推进中心城市附近组团的中小城市和小城镇的建设，使每个城市群都有多层次的、充满活力的城市体系支撑。同时还要大力推进小城镇体系建设，这是依据云南的地理空间特点，在人口密集程度不高、山区面积大及人口密集点之间距离普遍较远的客观现实中加快云南省城市化进程的一个关键，也是健全云南城市体系的必然要求。
特色小镇建设——云南城镇化道路的重要环节和突破点。小城镇是我国城镇化中能成功地、大规模地承受六七亿农民转化为市民压力的承载平台。如果缺少小城镇这个农村与城市之间的最重要的通道，破解城乡二元结构、建设新农村，最终促进城乡的融合，形成一种以工促农、以城带乡、城乡一体化的发展格局是不可能的。云南大力发展小城镇是由农民占多数、山区占多数、经济发展不足的省情必然选择的，但云南小城镇建设决不能走传统工业化的老路，也不能照搬我国东部、中部的模式，对此我们是有教训的。云南发展小城镇一定要突出“特色”，即充分利用资源、气候、地缘、人文等方面的优势，打造具有浓郁云南特色的工业小镇、现代农业小镇、商贸小镇、口岸小镇、生态小镇和旅游小镇，并以特色小城镇为依托，发展特色文化、特色经济，开创云南特色发展之路，既能增强云南的综合竞争力，又能避免与其他省区在结构上趋同和低水平重复建设。近年来，我们根据云南独特的资源优势，因地制宜，成功打造了一批特色旅游小镇，逐渐摸索出了一条“特色小镇”发展模式，比如束河古镇、和顺镇、新华村、豆沙关等。这些成功的实践充分证明了特色小镇建设符合云南省情，适应“本土气候”，具有强大的生命力，是云南特色城镇化道路中的一个重要环节和突破点。
以统筹城乡为核心的综合配套制度改革——云南特色城镇化道路的制度保障。制度与工业化、聚集效应、产业结构变化、技术进步和经济全球化等，是研究者一致认同的推动城镇化的因素，同时多种推动要素之间是一种相互影响的关系，或者说多要素构成了一个复杂的推进系统。国内外的经验也反复证明，制度与政策对城市化进程影响极大，大力推进城镇化必须推进以人为本、统筹城乡的综合配套制度改革，否则城镇化的道路就会被扭曲，目标就会背离。重庆作为我国统筹城乡综合配套改革试验区之一，2010年8月以来为推进户籍制度改革而采取的一系列突破性的举措引起了热议，也掀起了户籍制度改革的新浪潮。无论争议观点有多少，针对身份制度的综合性改革毕竟成为了打破千年以来身份社会架构的一个突破口，改革的方向符合现代公民社会的基本要求。统筹城乡为核心的综合配套制度改革，系统性极强，具体到云南的实际情况，应着力推进以下四个方面改革。一是抓住户改的实质，创新推动云南户籍制度改革。二是大力完善以住房保障制度为重点的社会保障制度。三是进一步完善产业发展的政策体系。四是适时推动土地制度的改革。在云南主要有两个方面的含义，一是建立符合建设山地城镇的用地制度，二是探索改革土地流转制度。
（作者系云南省住房和城乡建设厅厅长）
