改革开放以来，上海的城市功能和空间范围发生了重大变化，随着近些年城市规模的扩大，这些变化更为凸显。在此背景下，如何制定一个更加符合上海“创新驱动、转型发展”要求、更加体现协调和包容特征的城镇化战略布局，被提上了议事日程。
城镇体系可从三级城镇变为四级城镇
上海“十一五规划”明确提出，要建设“1966”城镇体系，即一个中心城，九个新城（嘉定、松江、临港、闵行、宝山、青浦、金山、奉贤南桥和崇明城桥），60个左右新市镇，以及600个左右中心村。“十二五”规划提出的城镇体系，基本上延续了“十一五”规划，只是把原来的九个新城改为七个新城。由于“1966”城镇体系中的最后一个“6”是指600个左右中心村，中心村在城乡划分中应该属于农村范围。所以严格地说，上海城镇体系中的不同等级的城镇，是“196”三级而不是“1966”四级。
近年来上海城镇空间发展的实践表明，在“196”三级城镇体系外，又出现了一些常住人口规模为15万人或以上的重要区域，如浦东新区的川沙新镇、松江区的九亭镇、闵行区的浦江镇等。根据上海市2010年人口普查资料，全市仅外来常住人口超过10万人的镇就有20个（不包括纳入“新城”的南桥镇），其中超过15万的有6个。如果将户籍人口包括在内，这些镇的人口规模就更大了。此外，上海目前在建的重大项目，如浦东的迪士尼、上海的虹桥商务区等，也很可能会形成新的较大规模常住人口和就业人口的集聚。但这些区域在“196”的城镇体系中却难寻其位，将它们纳入“新城”嫌规模过小，纳入“新市镇”又嫌规模过大。如何将这些小城更好地纳入“196”城镇体系，是一个值得研究的问题。
建议在“196”三级城镇体系中，增加介于新城与新市镇之间的一级城镇化地区，不妨称之为“郊区小城”，其规划人口规模可为20万—30万（平均25万左右），其数量可达20个左右。当然郊区小城的具体人口规模以及全市小城的数量还可以根据实际情况和未来发展趋势作进一步的论证。这样，未来上海城镇体系可以由“1966”或“1766”（其中的“7”指7个郊区新城）调整为“17266”，即一个中心城区、七个新城、20个左右郊区小城、60个左右新市镇，以及600个左右中心村。如不包括中心村，则可称为“1726”。在这个城镇体系中，四级城镇中心的人口规模大致分布为：中心城区1000万人口，新城100万人口，小城25万人口，市镇5万人口。
要将三级城市（小城）中心规划和建设纳入上海城镇体系，就要在各类规划中对这些小城的城市功能和基础设施，如教育、医疗和公共交通等进行更加全面的规划和建设，强调产业、就业和教育、医疗、生活服务等混合功能发展，增加郊区小城与郊区新城或中心城区的快速便捷的交通联系等。
行政区划调整应利于资源更有效配置
城镇体系的框架搭建起来，就需要考虑各类生产要素和公共财政资源在空间上的有效配置。上世纪90年代上海中心城区部分工业企业和居民向近郊的疏散，当前上海正在进行的经济转型和部分服务业在郊区的较快增长，城市交通干线的走向，上海常住人口和就业人口的空间再分布，以及与此相对应的各类公共服务资源的空间再分布，多数是沿城市的半径方向进行的。按此推算，上海郊区的各级城镇中心将成为上海未来人口增长和经济转型增长的主要空间。
但是，比较中心城区与郊区的区县，不难发现，这些区县之间在资源禀赋、尤其在公共服务资源和土地资源方面有较大差异。中心城区的人均财政资源较富裕，但是由于常住人口低增长甚至负增长对公共服务的需求增长缓慢，部分中小学教育设施被改作他用；郊区则相反，人均财政资源较少，但是由于常住人口的快速增长，对公共服务资源的需求也相应快速增长，尤其是义务教育和基本医疗服务等供不应求的矛盾较大。所以，假使中心城区的教育资源可以在教育系统内部及时有效地随人口变动向郊区转移，就可以在整体财政投入不变的前提下，降低公共财政和公共服务空间不均衡的程度。从另一方面来看，中心城区的土地资源越来越稀缺，但是郊区的土地资源相对充裕，有些产业园区甚至缺少项目。如果中心城区与郊区区县能适当统筹的话，可促使两者优势互补。
基于上述考虑，今后如实施上海市内行政区划调整，不一定非要将中心城区与中心城区合并，如近年黄浦、卢湾的合并，因为这样的合并难以带来各类资源配置的统筹协调与相关区之间的优势互补。一种替代思路是沿城市半径方向，将中心城区、近郊区和远郊区合并成大区。这可以有效解决上海中心城区与郊区之间的公共服务均等化问题，也为它们的统筹规划、优势互补、服务业由中心城区向郊区的扩散和转型发展创造更好的条件。对此，可以考虑将上海市划分为7个新区，其中除浦东和崇明保留原来的区划外，其余行政区划分为北区、西北区、西区、西南区和南区等5个。其中北区包括虹口、杨浦、闸北和宝山；西北区包括静安、普陀和嘉定；西区包括长宁和青浦；西南区包括徐汇、闵行和松江；南区包括黄浦、奉贤和金山。这样每个大区都包括了中心城区、近郊和远郊区，每个大区都有自己与上海以外地区联系的直接通道，各类要素在城市半径方向的流动以及与长三角其他地区的合作交流将变得更加通畅。
当然，行政区划调整是一件非常复杂的事，涉及方方面面的安排和利益调整，且报批程序繁复。所以，行政区划调整可能至多是一个长期的谋划。当下的方案，则是在不改变行政区划的情况下，沿城市半径方向建立跨区的公共财政和城市规划统筹区或建立相关统筹机制，这将在一定程度上改善人口和经济活动以及公共财政资源的空间布局，并为未来实现行政区划的调整创造条件。
（作者系上海市政府参事、上海社科院经济研究所所长、研究员 ）
