(三) 强化要素保障，夯实发展基础
1、强化资金支持。根据张国胜《中国农民工市民化：社会成本视角的研究》及相关专家统计分析认为，农民工市民化的社会成本人均约10万元，中央和地方政府支付的主要是城市基础设施(及服务)成本、教育培训智力提升成本和部分社会保障成本，约占农民工市民化的社会成本的近1/4，其余由农民自身付出。据此测算，如果2017年该市城镇化率达60%，政府需要支付成本242.5亿元(97万人*2.5万元/人)，年均支出48.5亿元。2012年该市财政收入仅75亿元，所以这是一个巨大挑战，需要多渠道筹措资金。一是加大财政投入。一方面，稳定增长财政专项资金规模，采取以奖代投的方式，对小城镇建设成效突出的给以相应奖补。另一方面，城镇化能够推动经济发展，增加财政收入。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯勇志表示，根据测算，城镇化每提高一个百分点，会带动经济增长0.7个百分点；高盛投资管理部中国副主席暨首席投资策略师哈继铭等在中国城镇化研究分析中指出，城镇化率每提高1个百分点，将带动GDP 1年内增长0.8个百分点，5年内增长3.5个百分点。据此测算，该市城镇化率年均增长3.57个百分点，最低将带动GDP增长2.5个百分点。若以山东省类比，有权威机构测算，山东省9600多万人口，城镇化率每提高1个百分点，增加投资2300亿元，增加地方财政收入200亿元，那么该市可增加财政收入10亿元左右(因投资的乘数效应、规模效应和财税结构不同等因素，这种类比可能不准确)。二是吸引民营资本参与城镇建设。一方面，探索民间融资活动合法化、规范化新途径。鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、医疗卫生和教育文化等社会事业等。据测算，2011年该市民间融资约100亿元。另一方面，吸引有实力的民营企业参与城镇建设。如“大汉模式”在桃江进行了有益的实践，2010年6月，大汉集团与桃江正式签署城市综合开发项目协议，大汉集团将投资30亿元在桃江县城建设 “五路一城一园一酒店”项目。三是进一步发挥城建投资公司等融资平台筹集资金。进一步创新体制机制，积极引进战略合作伙伴，以市场化模式运营，增强筹融资能力，同时要控制金融风险，预防政府债务危机。四是研究探索开征物业税和零售环节消费税。当前许多地方政府热衷于推进“土地的城镇化”，而不是“人的城镇化”，是因为地方政府的财力不足，而“土地的城镇化”可以提高财政收入，“人的城镇化”却增加财政支出。通过开征上述新税种，形成城镇税收随城镇人口增加而增加的机制。五是进一步完善转移支付制度，建立财权与事权相对称的财税体制。探索建立以各地常驻人口而非户籍人口作为转移支付的依据制度。(第四、五条建议，需要国家层面出台政策，或该市作为新型城镇化试点市获取特权)。
2、提供土地保障。当前，全国土地利用粗放，2007年全国城市人均用地面积达160.3平方米/人(按市辖区非农业人口计算)，而国家制定的城市人均占地不得超过100平方米/人，2017年该市城镇化率达60%，若按国家标准100平方米/人计算，需要土地9700公顷(97万人*100平方米/人)，而《益阳市土地利用总体规划(2006-2020年)》显示2011-2020年我市新增非农建设用地仅10345.0公顷，土地供需矛盾突出，因此，该市的城镇化必须走集约发展之路，同时大胆探索多元制有偿供地模式。
(四) 探索推进城乡二元体制改革，释放发展活力
李克强总理说：“体制的改革包含着巨大的潜力。‘城镇化’这个最大潜力的发挥，只有通过‘改革’这个最大的红利才能实现。”因此，要通过改革尤其是推进城乡二元体制改革，为城镇化释放发展活力。
1、推进保障农民土地权益制度改革，让农民“有资本”进城。土地是农民的命根子，只有土地问题处理好，农民才无需两头兼顾，“放心”进城。农民土地主要包括承包经营地、宅基地和集体土地等。《物权法》规定，土地承包经营权是农民的用益物权，土地承包经营人依法享有占有、使用和收益的权利；宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施；同时规定，征收集体所有土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》规定，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。《物权法》和《决定》为探索保障农民土地权益制度改革提供了政策依据。一是加快推进农村土地确权颁证工作。力争在2014年前全面完成农村集体土地、承包经营地、宅基地的确权颁证工作，为农民土地自由流转打下基础，确保农民进城土地不荒芜。二是切实维护农民土地权益。据国务院研究中心测算，目前外出就业的农民工中，仅约有10%具有转为市民最基本的经济能力。提高农民进城的“资本”，正当其时。一方面，对征收承包经营土地的补偿费用按照农业产值进行补偿的办法进行改革，探索建立征收土地的补偿费用按照土地市场价值的恰当比例进行补偿制度，实现土地增值收益在国家、地方政府和农民之间利益分配格局的平衡，让农民分享土地增值收益。另一方面，探索建立农民宅基地用益物权的交易市场和交易机制。对被征收的宅基地，不仅要补偿房屋损失，还要补偿宅基地权益损失。另外，探索建立农民对集体建设用地享有增值收益分配制度，在农民、集体、国家之间建立合理的收益分配机制。这些有利于农民的措施会影响地方政府的财政收入，但农民进城后通过购房、生活消费等会增加财政收入。
2、推进以城镇户口分级为主的户籍制度改革，让农民“有资格”进城。全面推进户籍制度改革条件尚不成熟，宜分阶段依次推进。当前，该市可将在城镇具有稳定就业(指建立稳定劳动关系达到一定年限且签订劳动合同)、或稳定的生活来源、固定住所或在城镇居住半年以上的农民，以及被征地农民吸纳为城镇居民。探索建立城镇户口分级制度(主要是与社会保障改革配套)，现有城镇户口与完全失地(指承包经营地和宅基地全部被征收，但对集体土地仍享有收益权)且愿意成为市民的农民为城镇户口一级，部分失地(指承包经营地和宅基地部分被征收)且愿意成为市民的农民为城镇户口二级，满足上述进城落户条件且无失地(指承包经营地和宅基地均未被征收)的农民为城镇户口三级。
3、改革与户籍相关的福利保障制度，让进城农民“呆得下”。考虑到该市财力薄弱实际，改革与户籍相关的福利保障制度宜分类进行。新进城落户且城镇户口为一级的农民，完全享受原城镇户口福利保障权利；新进城落户且城镇户口为二级的农民，享受原城镇户口劳动就业、住房保障、义务教育、医疗卫生、计划生育等权利，享受农村社会保障权利；新进城落户且城镇户口为三级的农民，享受原城镇户口劳动就业、住房保障、义务教育、计划生育等权利，享受农村社会保障权利。
