第二，加快建立“人地挂钩”新机制。这是低成本运作的根本。目前城镇高地价和高税费在高房价中所占的比例超过70%。降低地价，潜力巨大。现有土地管理制度严重制约农民工市民化进程。突出表现在，农民参与工业化与城镇化在土地成本支出上的差距太大。农民参与工业化变成工人，只要具备一定的劳动能力即可，几乎与土地成本没有关系，甚至可以说农民是面对零地价参与工业化。这也是我国工业化快于城镇化的重要原因。但是，农民参与城镇化变成居民，绝对绕不开土地高成本这一难关。城镇土地成本之高、以及由高地价推高的高房价、高物价、高消费等，导致农民工市民化的成本过高，农民工难以承受。
建立城镇化“人地挂钩”机制，核心是深化土地管理制度改革，改变国有土地和集体土地城乡分治格局，公平公正分配土地增值收益，促进土地节约集约利用，提高土地利用质量和效率，切实为农民工市民化创造有利条件。这里关键是做好“挂钩、转换、规范”三篇文章。一是推进城乡集体建设用地增减挂钩。扩大土地空间配置范围，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩的政策，保障农民工及其家人市民化过程中基础设施、公共服务设施和保障性住房建设的用地需求，以人的空间转移调整和优化地的空间结构。二是打通城乡土地转换渠道。鼓励农业转移人口进城后用农村承包土地转换城镇户口、社会保障、社会福利和公共服务，用宅基地和房屋转换城镇住房。三是规范征地程序。深化征地制度和农村土地产权制度改革，加快农村资产确权颁证步伐，解决被征地农民转移到城镇后的就业、住房、社会保障问题，保障被征地农民的长远生计，让农村产权主体共享城镇化发展成果。
第三，加快建立“人钱挂钩”机制。这是低成本运作的重点。城镇化离不开资金支撑。一方面，城镇化需要大量的基础设施建设，道路、桥梁、地铁、隧道等重大基础设施一次性投资都很大，服务期限往往五、六十年，甚至上百年。世界上没有一个政府能以当期财政收入支撑服务未来数十年、上百年的基础设施，政府负债在所难免。另一方面，农民进城落户安家也需要大量资金。初步估算，每户农民需要8-10万元左右。今后10-20年，每年有2000万左右农业人口市民化，累计将新增城镇人口3亿人左右。资金缺口非常大，也说明内需潜力巨大。
因此，必须围绕城镇化发展需要，推进城镇投资体制改革，加快建立政府推动、社会参与、个人努力的多元化资金筹措机制。一是完善财政保障机制。将农民工市民化的基本公共服务支出列入政府公共财政预算，合理界定不同层级政府的公共支出责任，调整以户籍人口为基础的资源分配关系。设立农民工市民化专项补助资金，形成地区之间、中央与地方之间合理的财政转移支付机制，减轻流入地吸纳农业转移人口的财政负担。二是拓宽社会参与渠道。推动有条件的地方政府通过整合现有融资平台，注入优质资产，提高融资能力。鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。三是发挥金融杠杆作用。加大城镇化中长期贷款规模，降低政府和企业融资成本，促进不同等级、规模的城镇协调发展、共同发展，努力在低成本城镇化道路上完成我国大规模农业人口的有效转移。
必须在多主体推进上实现重大突破
众人拾柴火焰高。城镇化是全体人民的共同事业，也是超越经济领域的一个巨大系统工程，联结工业和农业、城市和农村，涉及居民生产生活方式的根本改变，涉及资源要素在城乡、区域和产业之间的合理配置。不仅仅是政府的事，需要社会广泛参与。必须依靠各方面积极性和创造性，尊重基层干部群众的首创精神，努力形成强大合力。
长期以来，我国政府主导城镇化发展的特征十分明显。严格的户籍管理体制、土地管理体制和等级化的城市行政管理体制，在一定程度上限制了城镇化进程，有时甚至逆城镇化进程。尽管改革开放以来，政府逐步放开了农民就业迁徙限制，但是，在户籍、土地、财政等制度的支撑下，政府一手从农民手中低价获得土地，一手通过开发商用房地产的形式将其高价转让给城镇居民，同时又将土地用途转换的增值收益用于城市建设、招商引资、产业发展和公共服务等多项用途，形成了一套自我循环、自我加强的利益分配链条。这不仅导致了资源向高等级城市过度集中，不断固化城乡和地区间的公共服务差距，而且使农民工就业迁徙向落户迁徙的成本越来越高、难度越来越大，滞缓了城镇化进程，也带来了许多社会隐患。
提高城镇化质量，仍然离不开政府作用的更好发挥，但绝不能再走政府主导一切的老路。要正确处理城镇化过程中，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，充分发挥政府、企业社会等各类主体的智慧和能力。要统筹做好“四个强化”。
一是强化政府引导。要进一步规范政府行政行为，完善管理体制，健全政策法规，尽快排除影响城镇化的各种制度性障碍。建立健全城镇化发展规划体系和绩效评价体系，引导城镇化健康发展。合理落实公共财政预算，切实为城镇基本公共服务均等化提供坚强的财力支撑。加强市场监管，打击腐败行为，优化发展环境，促进公平正义，提高服务效率，推动城镇化走上规范化、法制化的健康轨道。
二是强化企业带动。要进一步释放企业参与和支持城镇化的活力。目前民营企业吸纳了90%的进城农民工。实践表明，企业在促进城镇产业发展、吸引农民就业迁徙、加快基础设施建设、保护环境、传承文化等方面具有不可替代的作用。要总结推广近几年来“以企带村”、“以企带乡”的城镇化新模式，制定更加宽松的激励政策，引导各类有实力的企业带动农民工进城就业，在未来城镇化过程中承担更多社会责任，做出更大社会贡献。
三是强化社会配合。要进一步凝聚更多力量主动参与和服务城镇化。要鼓励大城市的连锁超市、文化娱乐项目、商业服务项目等有重点地向中小城市转移，带动中小城市经济发展。引导大城市的名校、名医等优质教育、医疗资源向中小城市流动，增强中小城市的吸引力。加快建立大城市和中小城市间人才、资源、项目弹性流动机制，形成大城市和中小城市之间的双向交流通道，吸引更多高学历、高科技人才到中小城市安家落户。
四是强化农民参与。农民是城镇化的重要主体，城镇化需要农民主动参与。进一步增强农民工市民化的自觉性和主动性。既要允许农民工市民化有多种选择，也要积极引导农民工积极参与城镇化。目前80后和90后出生的新生代农民工规模将近1亿人。要引导他们提高生存本领和发展能力，充分发挥新生代农民工市民化的生力军作用。与此同时，要引导更多的传统型农民，主动适应城镇化的时代潮流，加快实现生产方式和生活方式从农村向市民化转型，加快融入城镇化步伐。
必须在可持续发展上实现重大突破
城镇化是经济社会发展的必然结果，但绝不只是农民进城。伴随着大批农民变成市民以及生产生活方式的深刻变化，伴随着传统农业社会向现代城市社会的深刻转型，伴随着能源资源和环境压力日趋加大的严峻考验，能否不断突破发展瓶颈、创新发展动力、提高发展质量，实现生产发展、生活富裕、生态良好的有机统一，不仅决定城镇化的今天，更决定城镇化的未来。
改革开放特别是进入新世纪以来，我国城镇化取得的成绩令人瞩目。但是，发展中存在的一些不可持续问题必须引起高度重视。一是部分城镇产业发展滞后，农民工就业岗位不够稳定，家庭收入偏低，难以适应城镇消费。二是城镇基本公共服务不够均等，农民工在子女教育、医疗卫生、住房保障等方面与城里人比差距较大。三是城镇环境污染严重，水资源和能源紧缺，交通拥堵。四是社会隐患较多、社会矛盾凸显，城镇治理方式亟待创新和加强。改变这些不良状况，促进城镇化持续发展，必须围绕人口集聚这一本质要求，切实强化“三大内功”，促进产业发展、社会和谐和生态良好有机统一，不断增强城镇化内生发展能力。
一是夯实产业根基。工业化是城镇化的根基，根深才能叶茂。城镇化是工业化的产物，没有工业化就没有城镇化。城镇化只有建立在坚实的产业基础之上，才能吸引更多农村劳动力以及各类人才就业和创业，才能集聚更多的生产生活要素，实现持续发展。夯实产业根基，核心是强化制造业和服务业等实体经济的支撑能力，切实形成一批具有国际竞争力的主导产业、特色产业和优势产业，尤其要切实形成一批具有国际竞争力的优势产业集群，努力形成以产业集聚带动人口集聚，以人口集聚促进城镇化持续发展的良好格局。夯实产业根基，必须把培育企业尤其是龙头企业放在突出位置，坚持“铺天盖地”的小企业与“顶天立地”的大企业并重，充分发挥企业在市场竞争中的主体作用，促进企业集群与产业集群互动并进，不断增强企业的国际竞争力和抗风险能力。夯实产业根基，必须严格遵循产业发展规律。加强产业园区功能建设，提升园区服务效率，优化产业发展环境，不断增强园区对产业发展和人口集聚的综合承载能力。夯实产业根基，还必须高度重视发展农业，强化农业基础地位。紧紧围绕建立以工补农、以城带乡、城乡互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，加大城乡统筹发展力度，加快破解城乡二元结构，促进工业化、城镇化和农业现代化相互协调，切实形成城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展的新格局。
二是促进社会和谐。城镇化是经济、社会以及政治、文化和生态各方面的系统性深刻转型。社会结构日益开放，巨量人口频繁流动，社会需求越发多样。既蕴含重大机遇，又带来严峻挑战。加强和创新社会管理，化解各类矛盾，促进社会公平公正、和谐稳定，非常重要，十分紧迫。促进社会和谐，首要任务是持续增加居民收入。要加快转变政府职能，强化政府宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理的能力建设。实行积极的就业政策，持续增加城镇居民收入。积极调整收入分配格局，加快缩小城乡、区域以及不同行业、不同人群之间的收入差距。要统筹推进与城镇化密切相关的户籍、住房、土地、社保、教育、医疗卫生等方面的改革创新，不断提高城镇居民的社会保障水平。促进社会和谐，关键是深化社会管理体制改革。要创新社会管理体制，创新基本公共服务体系，创新现代社会组织体制，创新社会管理机制，促进城镇管理民主化、法制化、科学化，努力构建由政府、企业、社会组织和城镇居民共同参与，政府管理与市场机制互补、兼顾效率与公平、有利于城镇化持续健康发展的社会管理新格局，不断增强社会发展的生机活力。促进社会和谐，必须大力彰显城镇文化特色。文化是城镇化的灵魂和核心竞争优势所在。要坚持文化事业和文化产业同步推进、共同发展。加强历史遗存保护、优秀文化传承和创新型文化建设，打造城市品牌，不断丰富文化发展内涵，完善文化服务功能，提高城镇文化的凝聚力和影响力。与此同时，必须加强城镇安全体系建设，强化重大安全问题源头治理，完善应急防范机制，及时化解矛盾和隐患，切实维护社会稳定。必须提高城镇数字化管理水平，不断提高科技创新和科技管理能力，积极推进以物联网为基础的数字化城市管理，促进全民参与城市管理，使城镇管理更加便捷化、智能化和科学化。
三是保持生态良好。由于我国正处于城镇化高速成长阶段，工业生产、城市建设和居民消费快速增长，客观上造成能源资源使用和温室气体排放快速增加，导致环境与生态系统退化，不可持续问题日益凸显。面对日趋严峻的资源与环境约束，必须借鉴发达国家和一些发展中国家的经验教训，加快城镇化发展方式转变，努力走出一条集约、智能、低碳、宜居的绿色城镇化道路，让生态文明成为城镇的金字招牌。要牢固确立绿色发展理念。主动适应世界绿色低碳发展潮流，把生态文明理念融入城镇化全过程，倡导低碳和绿色发展。大力推进节能减排，发展生态经济，促进低碳消费，减少不合理能源资源消耗，提高资源集约节约利用水平。要不断完善环境治理机制。明确政府、企业和居民的环保责任，理顺资源和能源的价格机制，建立环境风险动态管理和监控系统，强化监督检查和责任追究，推进环境保护和生态建设走上法制化轨道。要切实加大源头治理力度。着力建设自然生态系统，保护好水源地、生态廊道等生态系统敏感点。严格控制空气污染和水污染，切实提高环境和生态质量，增强生态环境的综合承载能力，让天更蓝、水更清、地更绿、景更美。
