4. 需打破“身份等级”的观念
中国已有的城镇化模式是一整套观念、制度和利益格局安排下的产物，要推动中国城镇化由老路迈向新路，也需要在这几个层面做出相应的调整和改变。
首先是，由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位
“人人平等”并非是指人人在结果上一致，而是在机会上平等，最关键的是在权利上的平等，而首先要落实的是在基本公共服务权利上的平等。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是每个中国人都应该享受的权利，不应该因为一个人是出生在农村还是城市、是出生在上海还是贵州，就天生在这些权利上存在不平等，在所享受的基本公共服务水平上存在着巨大的差异。
在已有“城乡二元”的城镇化模式下，一种流行的观念认为农民已经有了土地，相当于已经有了相应的社会保障，国家就可以不负担或者少负担相应的基本公共服务责任。这种看法的根源来自“身份等级”观念的流毒，是造成农民在城镇化过程中被迫“土地换社保”、严重被剥夺的重要原因之一。只有彻底地把农民的土地和其基本公共服务的权利分开，才可能一方面落实国家对农民的责任、维护农民在城镇化中的权益；另一方面在道理上和现实中，真正做到土地在用途转换过程中，增值的合理部分“涨价归公”。
在当前城乡之间、不同地区之间基本公共服务水平存在很大差异的现实条件下，要实现在相应权利上“人人平等”，绝对不是仅凭感情和口号就可以一蹴而就的事，它必然涉及相关主体（中央政府与地方政府之间、不同地方之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间等）的利益巨大调整，需要相应制度的创新和深刻变革，需要大量的理性谨慎计算和反复博弈。
不过，要推进健康的城镇化，首先必须树立起“人人平等”观念的大旗，这是时代趋势、不可阻挡。只有顺应这个趋势，才能在继续推进中国城镇化过程中事半功倍，真正有效发挥出城镇化对经济社会发展的带动作用。
5. 由“政府主导”到“政府引导”
由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”是迈向城镇化新路的核心之举。
已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程，这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。也就是说，只有政府才可以通过征收的方式将农村土地转变为城市土地。从理论上看，政府代表全体民众的利益，进行相关土地的征收出让，推动城市建设和发展，以实现这个地方社会整体利益的最大化。因此赋予政府在土地市场上的排他性地位，似乎也是无可厚非的。然而，地方政府本身亦有自己的利益，一旦在城镇化推进过程中既做裁判员、又做运动员，获得了土地市场上的排他性地位，那么它一方面会压制和剥夺其它主体（农民、城市居民、企业）的权利和利益，千方百计地使自己的利益最大化；另一方面又具有非常强的道德风险倾向，将相关的风险（粮食安全、金融稳定、社会稳定等）转嫁给中央政府。
在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为、真正能够有效切断地方政府在城镇过程中的掠夺农民之手。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将城镇化过程中由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。
从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下的自愿土地交易行为，扩展土地自愿交易空间和市场。从长期看，要明确规定政府在土地市场上行为的界限，只有那些涉及公共性土地（基础设施建设等）的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。
地方政府在从一级土地市场适当推出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。目前来看尽管地方政府对各种规划都很重视，许多地方都不惜花费重金、延请国际著名机构和专家进行制定。但与此同时，规划的严肃性、稳定性和执行力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强，“规划规划，书记话话”的现象仍然普遍。如何加强规划的法律效力，保证其执行力将是地方政府在推进城镇化中的重要任务。
地方政府应该从“经营城市”必须要“经营土地”的理念中跳出来，政府并非只有采取排他性“经营土地”的方式才能在土地增值中获益最大，才能最快地带动城市建设和地方发展。在导致社会矛盾激化和群体性事件的条件下，大规模的“经营土地”反而可能带来地方政府总体利益的得不偿失。地方政府从一级土地市场上退出来，加强相关监督，通过相应的税收安排在第三方土地交易的增值中受益，也是可行之道。城镇化推进的各个环节，地方政府并非要亲历亲为，而应从相关规划制定执行、相应监督执行以及税收安排上下功夫，真正做好政府该做且应做的事，才能推动城镇化迈向新路。
6. 由“土地财政”到“房产财政”
当前城镇化模式中的“土地财政”、“以地生财”的方式尽管推动了各地城镇化的快速发展，但也带来了一系列严重的负面影响，就“土地财政”本身而言，也注定不可持续。
因此，地方政府退出土地一级市场的排他性地位，转变“经营土地”和“以地生财”的方式，逐步告别土地财政，已经成为了一种迈向城镇化新路的必然举措。但是，正如前面所分析的，原有城镇化模式是一个自我循环、自我强化的利益链条，地方政府通过“土地经营”和“土地财政”的方式最大化自身的利益，并带动城市建设和地方发展。所以要让地方政府逐渐摆脱“以地谋发展”的模式，打破原有的利益格局和激励安排，就需要有新的激励制度和利益安排，要实现地方政府行为模式的根本转变，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”是一个必然趋势。
当前，对于房产税的讨论非常热烈，房产税向谁征、怎么征、征多少、怎么用，有何种作用和影响，都有各种各样的观点。由于中国目前正处在由“土地财政”向“房产财政”转变的前期，房产税作为一个新生事物还只显现了一些端倪，其未来的发展仍然存在较大的不确定性，各个参与主体都对此还难以看明白。尤其是对地方政府而言，土地财政的模式已经驾轻就熟，而房地产税到底会带来多大利益、造成什么影响，心里并没有底。但站在一个长期的角度，无论是从理论逻辑还是从国际经验来看，房产税必然成为未来地方政府收入中的重要部分，它也必将是中国未来的可持续城镇化模式中不可或缺、举足轻重的制度安排。
站在中央政府的角度，应当从“转变过度依赖土地财政”、推动新型城镇化模式的大局出发，一方面要明确支持并鼓励地方由“土地财政”逐步转向“房产财政”，在推动土地市场改革的同时加快相关地区的房产税改革，以提供合适的激励机制引导地方政府新的行为模式。与此同时对地方政府由“土地财政”转向“房产财政”的行为要加强规范，以防止地方政府在不放弃原有土地财政模式利益的同时，又利用房产税的契机来不合理地扩张自身的利益。
另一方面，中国的地区差异明显，不同地区的城镇化程度也有很大不同，对一些相对欠发达、城镇化水平较低的地区来说，房产税的推进目前可能尚未到时机。从根本上来说，房地产税的征收与否、征收多少是归属地方政府自身决策的事项，所以中央政府在加强规范地方政府行为、推动土地财政改革的同时，又要给予地方政府相应的充分自主权，不搞一刀切；而是在加强监督的条件下鼓励地方政府的探索和尝试，使后发地区再推进自身城镇化的时候避免走上已有城镇化模式的老路，闯出一条“不过度依赖土地财政”的新路。
7. 推动流动人口市民化
中央地方关系的调整是导致中国城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。
改革开放以来，中央逐渐向地方放权，充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方实行了“分灶吃饭”，在此基础上形成了“事权共担”、“谁家孩子谁家抱”的局面，导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务差距随着地方经济发展差距而不断被拉大，同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”， 基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。
在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要结果。一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势，因此依靠大肆圈地的方式来一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业以带动地方经济，一方面靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设，就成为了地方政府在既有制度安排下的不二选择。尽管土地制度、户籍制度也在这种“以地谋发展”模式的形成中功不可没，但这种方式的最初和最根本的原动力之一还是来自于中央地方关系安排下地方政府之间的激烈竞争以及地方政府所面临公共服务的沉重负担。
二是“要地不要人”，在“分灶吃饭”和“谁家孩子谁家抱”的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。在户籍制度的帮助和强化下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力；另一方面又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。
由此，要改变“以地谋发展”和“要地不要人”的已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要调整中央地方的关系。从推进公共服务均等化的角度来看，则是必须建立起中央和地方在此之上“分类分层”的责权关系，即将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。
具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。以社会保障为例，中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度（考虑到不同地区等等具体情况，这个额度会略有不同，但大致水平相当），这个保障系统是由中央政府出钱、出人来维持，每个人都是直接与中央政府的保障系统打交道，无论走到全国哪个地方都可随身携带。其他具体的基本公共服务情况更为复杂（例如教育、医疗等），但原则仍然是相同的，只要是中国的公民，他所享有的最基本的公共服务权力是一样的，无论在哪里所享受的水平也是大体相当的，而且这个责任只能也必须是由中央政府来承担（即使中央政府委托地方政府来操作，但根本责任仍是中央的）。
二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。发达地区在上述中央提供的基本公共服务水平之外，基于自身经济实力对其所在地居民有更高的公共服务水平，这是允许并应当鼓励的。但对于外来人口获得本地户籍、享有当地公共服务的条件，则必须由中央政府来核定，中央政府至少要规定那些最高的标准（例如外来人口在本地工作最多要多少年才可以获得本地户口、子女获得高考资格等）。也就是说，各地均可以按照自身的实力和愿望在中央提供的最基本公共服务水平上叠加提高自身的标准，但当地与外来人口衔接的部分是需要由中央最后加以审核，不能由各地自行其是。
只有将中央地方各自承担公共服务的责权分类分层化，并加以明确和规范化，才能真正有效改变已有城镇化模式中“以地谋发展”和“要地不要人”的困局，推动流动人口的市民化，奠定迈向城镇化新路的基石。
8. 新型城镇化的逻辑起点
可以看到，以上各项促进城镇化迈向新路的措施都不同程度地涉及到政府与市场之间、中央与地方之间、政府与个人之间等各种关系的深刻调整。事实上，我们需要将“城镇化老路迈向新路的转变过程”放到“中国现代化转型”这个更宽阔的视角下，才可以更清楚地看明白这种转变的性质、逻辑和趋势。
众所周知，自1840年鸦片战争以来，中国遭遇西方的巨大冲击，被迫从几千年朝代循环的旧轨道中跃出，在技术、制度和思想观念的不同层面进行深刻的转变，个人、社会和国家经历了根本的变迁，以逐步实现从一个“农业、农村为主的传统帝国”向“工业、城市为主的现代强国”的转型，目前这个现代化的转型过程尚没有根本完成。
在中国现代化转型的过程中，各种社会结构和社会关系都也要发生根本性的调整和重塑。一是国家与个人之间的关系，现代国家的产生与合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的一组基本权利，由此获得了人民授予的包括合法垄断暴力在内的一组权力，这也就是推进城镇化过程中为什么要强调中央政府来承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。
二是中央与地方之间的关系。分税制的改革只是走出了中央地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央地方关系的调整远未到位。目前无论大小事务、几乎事事都要中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限，从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。现代国家框架下，必须要实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，则必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面，明确中央地方在推进城镇化过程中的责权关系，它既是有效解决农民工市民化的关键，也是推动地方政府转变“以地谋发展”城镇化模式的前提。
三是政府与市场之间的关系。已有城镇化模式的一个重要特征是政府主导，城镇化过程中的各种重大事务基本上都由政府来发起、政府来推动，市场在其中的作用难以得到有效的发挥。从中国现代化转型的角度来看，政府与市场关系的调整就是要打破政府主导的一元化模式，从原有的“金字塔型的官僚化社会结构”逐步过渡到“网络型的多元化社会结构”，在此过程中不同社会主体间的关系也由“血缘亲缘化的个人关系主导”逐步转变“正式和非正式的契约化关系主导（包括市场规制和契约）”。
总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势、顺势而为而非逆潮而动，才能更为有效地制定并推行各种措施，真正推动城镇化迈向新路。
