去年以来，“城镇化”依然成为了各级政府、各大研究机构的一个关键词汇。虽然在中国经济发展的过去十多年，它从未淡出，但是未来十年，它极大可能成为核心概念。已经成为了世界工厂的中国，走向城市中国既是经济发展的必然规律，也是中国政治经济发展的自然选择。
社会结构和关系的重新调整
城镇化上至高层，下至普通百姓，事关切身利益和很多重大事项。目前议论最多的是城镇化对中国未来经济增长的意义。我们的宏观经济情势不太好，需要寻找未来中国经济增长的持续的动力。城市化或者城镇化就变成了一个理所当然的事情。城市化一方面可以拉动需求，基础设施的增加、住房的建设，还有大量人口从农村到城市的消费升级都带来内需的增长，所以把城镇化视为中国未来最大的内需所在似乎是一个很顺理成章、合乎逻辑的事情。另一方面城市化又能带来新的供给，城市本身有利于规模经济集聚，而且有利于人力资本的积累，技术创新在现代经济中有重要的拉动作用，而我们知道城市实际上是作为创新的一个集聚体，在创新中发挥核心作用。
既然对城镇化寄予了如此高的期待，就必须要认识当前城镇化的模式。这个模式简言之，政府主导性的城镇化推动模式。在这样的模式下，政府热衷于扩大城市规模，如此造成对土地资源低效利用，以及对土地财政和房地产的过度依赖，房价过高，房地产市场膨胀后，对城镇化继续推进构成一种障碍，一方面对普通居民的住房需求造成影响，另一方面对城市的实体经济发展造成威胁。同时政府行政级别变成各个地方推进城镇化过程中一个最重要的资源，形成城市体系的严重失衡。
现有城镇化模式经常被批评无视农民工群体，只让你来打工，不让你落户，是要地不要人的城市化，是一种半拉子的城市化。我们经常可以发现城市化中新的二元结构，即本地人和外地人的严重对立。这种城乡分割、城乡二元和人地分割的城市化模式最大的弊病是大家看得见、人所共见、人所共知的。这是目前这套体系的一个必然结果，要解决这些问题首先要改变体系。支撑这套模式的有观念、手段、制度三个要素。
目前这套城镇化模式的核心观念是身份等级制的观念。身份等级在目前中国主要包括两方面：一是城乡二元，二是区域差别。城乡二元是城市和农村之间存在着的巨大差异，包括了在相关制度安排下福利待遇上的巨大差异，包括社会保障、教育、医疗，你一生下来是农村人还是城市人，就暗含了你应该得的和不应该得的。还有区域差别。我们知道在计划经济体制下，不同城市、地区之间更多是调配，中央政府的影响力更大。但在改革开放后实现财政分权，导致的必然结果是人们福利待遇水平跟当地的经济生活发展水平密切挂钩。所以我们可以看到，在目前状况下，在原有城镇化模式里，身份等级观念由城乡二元和区域有别的东西将全体中国人个体分割，生下来似乎就应该是不同的群体。这是原有城镇化模式最根本的观念支撑，也是我们要走向城镇化新路最根本的障碍。
核心手段是地方政府一手从农村这边把地拿过来，又一手卖给开发商，同时把地以比较低的价格招商引资、建设工业园，承担城市建设，搞公共服务。地方政府有一个土地出让的利益转换过程，一方面从农民手里拿地过来，一方面又卖出去。利益格局的维持是不断循环和自我调换的链条，因为征地越多，越可能不断地用比较低的价格吸引招商引资；另一方面可以用自己在土地市场上的垄断和排他性地位，不断地拉高地方地价、房价，以最大化自己的利益。我们有相关研究可以分析地方政府在这件事情上做得非常理性，比我们的任何想象要理性得多。这里中央政府通过事权分担，把一部分支出责任转嫁给地方政府，其实隐性而间接地享受了土地财政或者“以地谋发展”的好处。另一方面，如果不停地像地方政府这样大肆扩张，也会带来很大的风险，包括粮食安全、金融风险、社会稳定等各种系统性风险，而中央政府一方面享受，另一方面又承担系统性风险，所以就要通过土地指标、信贷管控等方法对地方政府的行为加以约束。
这样一套城市化核心制度是土地制度，土地是城市土地，国家所有，而且只有通过政府征收才可以把农村的集体土地转换为城市的国有土地。这是城镇“以地谋发展”城镇化模式的真正基石，它奠定了地方政府在土地市场中的垄断地位和核心作用。而中央政府通过指标等一系列方法进行控制。
综合以上方面，可以看到城市化模式虽然强大有力、高歌猛进，但基本无法持续。债务增加，房地产畸形泡沫破灭，以及城市二元结构剧烈爆发引发社会动荡，都已经一一出现。所以所谓的新型城镇化，就要有一套新的利益机制、利益安排，这里面的核心是什么？
建议：
一是要变政府主导为政府引导，我们现在看到这里面的核心是政府，政府垄断了土地，它作为排他性的中间场，城市的扩张必须是政府来决定，要退出来。问题是怎么退出？必须变成多方参与，政府引导。政府退出来并不是说什么都不管，该管的地方要管。比如规划、土地用途，这些方面政府要进一步；另一方面，这块土地谁来进行？政府只是变成一个参与者，不是排他性的垄断者。
二是由土地财政逐渐转向房产财政，这是一种必然趋势，可以看到。我不是站在地方政府角度，而是看发达国家，房地产税的事情不能解决所有事情，它不是万能的，但却是万万不可缺的，而且是一块最核心的资助。问题在于装地方政府责权分配的框架怎么理清权责关系？我们刚才说到“以地谋发展”的所谓模式，并不是地方政府一上来就是如此，而是慢慢演进、推到、看到的结果。如果我们想去解这个扣，还得往上慢慢捋。根本讲就是要调整央地关系。
从这个角度而言，现代城镇化的转型是中国现代化转型过程中的一部分，而现代化转型最核心的东西是社会结构和关系的重新调整，哪些是中央说了算，中央担责任，哪些是地方担责任，地方说了算。在这方面进行调整后才能从根子上把旧有的城镇化模式逻辑慢慢渗透，这样才真正有可能使我们从一个传统的不可持续的城镇化老路迈向一个可持续、更公平更有效的城镇化新路。
