我国户口管理长期实行城乡分治，控制农村人口融入城市，尤其是以户籍制度为主导或依附于户籍制度的公共政策设计一直处于城乡分离状态，形成以户籍制度为基础的二元社会体制，由此产生了阻止人口从农村向城市迁移的制度性屏障，违背了现代市场经济条件下劳动力和人口自由流动规律，影响人们理性选择就业和居住地，造成我国城镇化实际水平偏低，延缓了我国现代化的发展进程。目前已进城的农民工及其家属难以真正融入城市社会，阻碍劳动参与率的提高，抑制消费需求，而且极可能产生新的城市二元问题。由于没有城市户口，进城务工农民面临若干年后可能返回农村的尴尬局面，直接制约城镇化步伐。
（三）产业政策约束过多
产业准入长期存在较多限制，一些领域的产业政策失衡，垄断是不争的事实，疑似垄断现象亦不在少数，实际存在“玻璃门”、“弹簧门”和“天花板”等现象。一些基础性行业仍实行国有资本垄断经营，电信、铁路、电力、石化、金融、教育、医疗以及文化等行业的市场准入约束仍然较多，门槛过高，遏制产业发育发展，直接影响了市场公平竞争、产业创新与效率提升。同时，也影响就业能力提升，部分地区甚至出现逆城镇化问题，难以有效支撑城镇化持续发展。
（四）投融资体制尚未健全
推进新型城镇化必须具有规范的融资渠道，但目前我国城镇化融资渠道比较单一，规范、稳定的投融资机制尚处于探索阶段。一些城市建设资金主要靠土地出让收入。总体上看，目前政府土地毛收入的80%要用于征地补偿和土地整理等成本性开支，净收益只有20%，而且随着补偿标准的提高，净收益呈继续下降趋势。政策性金融作用难以充分发挥，城镇基础设施建设领域虽存在许多“打捆”式贷款项目，但缺乏稳定性和制度保障。政策金融与商业金融界限不清，金融工具与模式单一，直接融资渠道有限。各地过度利用融资平台进行城镇建设融资，过度依赖土地经营和土地投融资，而且融资成本过高，蕴藏着极大的财政金融风险，不利于新型城镇化的平稳快速推进。
（五）公共政策长期失衡
近几年虽然我国大力推进公共财政体系建设，公共产品与服务实现了跨越式增长，但由于历史欠账过多，基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化发展的客观要求。尤其是长期存在的行政性城乡二元格局，将公共服务和社会福利供给普遍与户籍挂钩，至今没有发生根本改变，导致基本公共服务城乡分割，一些统筹城乡的公共政策难以执行到位。比如城镇化发展中的教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业、保障性住房等五大民生问题，仍然不同程度地与户籍挂钩，影响城镇化协调稳定健康发展。
城镇化是一系列公共政策的集合，上述问题从机制上说都与现行财税体制改革不到位、不适应有直接或间接关系。比如，以户籍为基础的公共政策和制度设计存在“碎片化”，固化了城乡分治，不适应人口流动的需要，阻碍了农业转移人口市民化进程；中央与地方政府事权和支出责任划分不清晰、不明确，地方承担了一些不适合承担的事务，中央财政本级支出占比较低，加上转移支付制度不够完善，影响着基本公共服务均等化和常住人口全覆盖；地方主体税种建设相对滞后，一些地方的收入来源不够稳定，财政比较困难，加上金融体系与金融市场发育相对滞后，融资渠道不畅，很多地方政府依赖“卖地”取得的收益搞发展，导致土地城镇化明显快于人口城镇化，影响城镇化质量；税收制度对货物和服务分别征收增值税和营业税，一定程度上影响第三产业发展，反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的资源、环境、消费税制尚不尽完善，健全的房地产税制度尚未建立，不利于房地产市场健康发展；投融资体制改革滞后，缺乏稳定的长期资金来源渠道，短债长用，渠道紊乱，风险集聚较快。因此，推进新型城镇化，解决以上五大问题，客观上要求深化财税体制改革。
三、推进新型城镇化发展的财税体制改革考虑
推进新型城镇化发展，财税体制是基础和支撑。按照党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，必须全面深化财税体制改革，加强政策与制度创新，促进新型城镇化持续健康发展。
（一）深化税制改革，促进产业发育和结构升级，夯实城镇化财力基础
统筹考虑城镇化因素，积极推进税制改革，激发产业活力与创新驱动，提高就业吸纳能力。完善地方税体系，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。近期要加快推进增值税改革，将“营改增”实施范围扩大到电信业，并逐步扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业等领域，实现增值税对货物和劳务的全覆盖，消除重复征税，增强第三产业发展能力。进一步完善企业研发费用加计扣除政策，落实好企业机器设备加速折旧政策、技术先进型服务企业税收优惠政策，适时扩大职工教育经费扣除、股权激励等国家自主创新示范区先行先试政策实施范围。同时，合理调整消费税征收范围、环节、税率，加快资源税改革，推动环境保护费改税，加快房地产税立法并适时推进改革。建立促进产业发展、提升活力与动力的长效税收制度。
（二）深化财政体制改革，合理划分事权和支出责任，形成适应新型城镇化发展的制度基础
充分考虑公共事项的受益范围、信息对称性和地方自主性、积极性，合理划分城镇化进程中不同层级政府的事权和支出责任。在推进农业转移人口市民化方面，各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，遵循公平、便利、效率等原则，结合税制改革，统筹考虑税种属性和功能，进一步理顺中央和地方收入划分。适应人口流动，以常住人口为基础完善转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。加快推进政府购买服务，将适合市场化方式提供的公共服务，尽可能交给社会力量承担，以促进产业发育和就业增加。
（三）深化投融资体制改革，创新融资工具，疏通城镇化持续健康发展的资金渠道
党的十八届三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这意味着政府要从大包大揽的传统习惯中摆脱出来，转向引导鼓励社会资本有序参与公共服务提供和城镇基础设施建设，因此，要积极推广公私合作（PPP）模式，以政府导向加市场机制增强城市发展动力。要坚持市场化改革取向，逐步建立起多元化、可持续的城镇化资金保障机制。研究赋予地方政府依法合规适度举债的融资权限，逐步建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，对地方政府性债务实行分类管理和限额控制，并加强和规范地方融资平台举债管理。充分发挥开发性金融作用，利用开发性金融依托国家信用、资金保本微利的优势，为新型城镇化建设提供操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道。同时，鼓励信贷资金支持新型城镇化建设，研究有效利用国有资产资源推动城镇化发展问题。
（四）以人为本，完善民生保障制度，为人口城镇化提供基本公共服务均等化支撑
稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖、城乡基本公共服务均等化和城乡一体化发展，为逐步放开户籍创造条件。完善城乡公共就业创业服务体系，健全覆盖城乡的就业培训体系，支持农业转移人口就业创业，并加快建立城乡统一的人力资源市场，落实城乡劳动者平等就业、同工同酬制度。教育政策要实现城乡统一和机会均等，适应人口流动和新型城镇化的发展趋势，着力解决教育可携带性问题，增加接收地区的转移支付，统筹城乡义务教育资源均衡配置，促进教育公平。养老等社会保障政策要逐步实现城乡统筹、标准统一，扩大社会保障制度覆盖面，提高统筹层次，完善接续制度，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。医疗卫生政策要加快实现城乡统一，在全国推行城乡居民大病保险，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源。住房保障政策要率先解决好农民工安居问题，进而推动城镇住房保障政策的统一公平。
（五）创新财政支农政策，完善运作机制，推动现代农业发展
创新财政政策与运作机制，重点是调整支持环节和对象，改进农业补贴方式，大力推进我国农业的规模化、产业化和现代化。在稳步增加“三农”投入的同时，注重发挥政策引领作用，带动社会资本投入“三农”领域，实现城市反哺农村、工业反哺农业。要注重提升农业综合生产能力与生产效率，以高效农业确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，以农业现代化支撑城镇化，实现城乡一体化发展。
（六）加强顶层设计，突破制度约束，促进新型城镇化持续健康发展
一是突破行政区划，按照资源环境承载能力、交通物流基础和产业集群规律，实现城镇规划与土地利用规划、产业集群规划的有效衔接，按非均衡原则规划新型城镇化框架。制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，促进土地节约集约利用。二是放开产业限制，建立统一、公平、透明的市场准入体制，实行负面清单管理模式，并完善大力推进农业现代化、工业园区化和第三产业加速发展的政策。三是加快土地制度改革，提升农民进城能力。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；研究赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。四是加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城镇落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市与特大城市落户条件，以市场机制、就业能力引导人口流动与城市大小选择，推动新型城镇化持续健康发展。
