城镇化是经济社会形态从农业经济向工业经济、农村社会向城市社会转型的演进过程，其本质是人的生产生活方式从农民向市民的转换。从国内外城镇化历程来看，完善的市场机制与有效的政府治理是城镇化健康发展的基本保障与动力源泉，不同的市场与政府关系决定了不同的城镇化发展模式。党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。2013年中央城镇化工作会议进一步强调，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、提供公共服务、加强社会管理等方面的职能。
一、不同城镇化模式下市场与政府的关系
（一）国外三种典型城镇化模式下的市场与政府关系
根据城镇化发展的动力、路径、方式的差异，世界各国的城镇化大致可以分为欧美城镇化模式、日韩城镇化模式与拉美城镇化模式，不同城镇化模式下市场与政府的功能定位、分工协调存在着较大的差异。
1、欧美城镇化模式：市场主导、政府补位
从18世纪60年代开始，历经两次工业革命，英国、德国、法国、美国等欧美国家相继从农业社会进入城市社会，在世界上率先基本完成城市化进程。总体而言，欧美发达国家的城市化是伴随着工业化孕育、发展、成熟的自发演进过程。在两次工业革命之前，欧美主要国家基本确立了市场经济制度的主导地位，形成了自由竞争的产品市场、要素市场。随着两次工业革命的推进，企业自由竞争与要素自由流动启动了欧美各国近现代城市的孕育发展，也重塑了各国城市的结构格局。一是两次工业革命为城市化提供了产业支撑，从轻纺工业、重化工业到服务业的产业结构升级提供了大量新兴就业岗位，英国圈地运动、美国西进运动后的传统农民完成了向产业工人的转换。二是两次工业革命改变了城市的空间布局，一些煤铁资源丰富或水陆交通方便的地区由于工业生产与产业工人的集聚成长为了新兴的城市，如英国西北部的纺织业城市、德国的鲁尔工业区、美国的大西洋沿海城市，而一些作为政治、宗教、文化中心的传统城市发展缓慢。
在工业化与城市化早期，由于奉行自由主义的城市发展政策，以英国为代表的发达国家出现了基础设施匮乏、城市人口膨胀、生活环境恶化、劳动住房短缺、传染疾病蔓延等严重的“城市病”。为此，英国相继制定了《济贫法》修正案（1824年）、《市政公司法》（1835年）、《公共卫生法》（1848年）、《住宅补贴法》（1851年）、《环境卫生法》（1866年）、《新城法》（1946年）、《城乡规划法》（1947年）等，重点解决城市基础设施、社会保障、公共服务、空间布局存在的问题。另外，随着工业化与城市化的发展，农业农村衰落是发达国家一度面临的突出问题。为此，以德国为例，从20世纪50年代开始，德国政府推行城乡等值化建设，让农民在工作条件、就业机会、收入水平、居住环境、社会待遇等方面与享有与城市形态不同类但等值的服务，较好地实现了城乡统筹发展。
2、日韩城镇化模式：政府主导、市场调节
经过二战后短暂的恢复与调整，从20世纪60年代开始，日本、韩国迎来工业化与城市化快速发展的黄金时期，并相继进入城市化成熟阶段。总体而言，政府主导型市场经济的繁荣是日韩城镇化模式的基本特征，是在资本主义市场经济基础上由政府充当经济活动的总指挥，充分发挥政府在国家经济发展战略、宏观调控、区域规划与产业政策等方面的作用。以韩国为例，韩国实行政府主导性的不平衡增长战略，推进以低工资为基础、轻工业为中心的出口导向型开放政策，吸引了农村人口大规模涌入城市。为了优化城市规模与空间结构，日本吸取欧美国家的经验，较早地出台了《国家首都区域发展法（1956年）》、《新工业城市建设法（1962年）》、《中部地区区域发展和调整法（1966年）》、《全国综合开发计划（1977年）》等，有效地减少了人口与产业在大城市过度集中的问题。
与此同时，政府在推进城乡统筹发展方面发挥了主导作用。以韩国为例，长期奉行“大工业为主、大企业为主、大城市为主”的方针使韩国农业农村发展一度受到忽视。从1970年开始，韩国启动新村运动，重点是加大农村基础设施建设、改善农民居住条件、实施乡村文化建设、推动农村工业化，为实现城乡统筹发展奠定了基础。从1998年起，韩国又开展了以“生活改革运动”、“构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运动。与此同时，韩国政府通过建立农业服务体系、培育新型农民、确立城乡基本统一的社会保障制度，有效地推动城乡统筹发展。
3、拉美城镇化模式：政府错位、市场失灵
二战后，主要拉美国家为了摆脱殖民宗主国的经济控制，大力发展民族经济，在较短的时间里初步建立起相对完整的工业体系。总体而言，尽管主要拉美国家在形式上实现了经济市场化与政治民主化，但实际上并没有完善的市场机制与有效的政府治理，政府治理失当与市场机制失灵使拉美城市发展与经济发展脱节，引发了严重的过度城市化问题。从经济发展战略来看，主要拉美国家奉行进口替代发展战略，强调以资本品与耐用消费品生产为主的重工业导向，但畸形的产业结构无法为大量涌入城市的农村人口提供充足的正式就业岗位，进城的农民主要从事一些技术含量少、劳动条件差、收入水平低的传统服务活动。从城市发展导向来看，主要拉美国家受限于财政收入一般采用不均衡城市发展战略，政府投资的基础设施建设和住房、教育、就业、医疗等公共服务主要集中在少数大城市中，在人口迁移没有限制的情况下诱发了严重的大城市病。
城乡发展失衡是拉美城市化发展存在的突出问题。由于工业发展先天不足，主要拉美国家在工业化过程中普遍采用了“以农养工”的战略，在根深蒂固的农村大地产制条件下，农村贫困问题持续恶化。同时，政府对农村建设投资少，农村教育、医疗、卫生、水电等条件差，大批农村人口被迫“推向”城市，因此拉美国家的高度城市化是建立在农村经济持续恶化、普通农民大量破产的基础上的。另外，城市规划、建设用地、基础设施、社区发展、公共服务等较少考虑进城农民等低收入者的权益，被迫进城的农民在大城市形成了大量的贫民窟。城乡发展失衡是拉美国家长期重工轻农、重城轻村的政策产物。
（二）不同时期我国城镇化发展的市场与政府关系
以计划经济制度、人民公社制度、城乡户籍制度为基础形成的城乡二元结构是我国城镇化发展的起点。自十一届三中全会以来，植根于计划经济制度向市场经济制度的变迁，我国城镇化得到快速发展，城乡关系从二元分割逐渐向统筹发展转型。不同时期城镇化发展的规模速度、产业支撑、空间布局、政策导向存在着较大的差异，其根源是市场与政府关系的阶段性调适。
1、1978-1992年城镇化恢复发展时期：政府松绑、市场搞活
十一届三中全会的召开启动了市场化改革的序幕，基本实现了从严格的计划经济向“有计划的商品经济”的过渡，为城镇化恢复发展注入了动力。一是赋予市场主体地位，在农村，通过推行家庭联产承包制、鼓励发展乡镇企业赋予了农民自主经营权力；在城市，通过对企业推行放权让利、利改税、承包经营责任制等，增加了企业的经营自主权。二是推动价格制度改革，从价格双轨制到价格闯关的推进，城乡商品经济得到恢复发展，农村集贸市场与城镇个体经济活跃。三是探索对外开放政策，相继开放了14个沿海城市。随着城乡商品经济的活跃，大量农村劳动力离土不离乡进入乡镇企业。
城乡二元制度的松绑是城镇化恢复发展的直接动力。1984年国务院出台“自理口粮制度”，第一次为农村人口有条件地进入城市（镇）放行绿灯。1992年公安部出台“蓝印户口制度”，对符合一定条件按的进城农民，以蓝印户口作为从农业户口向正式城镇户口的过渡。在城乡行政体制方面，为了打破城乡行政壁垒，从1982年开始推行市管县体制，发挥中心城市对农村发展的带动作用；1984年国务院发布《关于调整建镇标准的报告》，适当放宽建镇标准，实行镇管村体制，推动小城镇发展；1986年国务院发布《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，放松了设市标准，城市数量不断增加。
2、1992-2001年城镇化加速发展时期：政府主导，市场引导
党的十四大召开确定了社会主义市场经济体制的基本蓝图，其一系列推进举措是城镇化加速发展的动力源泉。一是深化国有企业改革，股份制推行与抓大放小改革释放了国有企业的活力。二是提升民营经济地位，从国民经济的“必要的、有益的补充”到“重要组成部分”，蓬勃发展的民营经济逐步改变着城乡二元经济结构。三是推动全面对外开放，东部沿海地区在外资、外贸的带动下成为中国经济最具活力的区域。四是以立法与监管维护劳动力市场秩序，培育城乡统一的劳动力市场。五是通过财税、金融、外贸、投资等一系列改革，初步形成市场经济体制下宏观调控的基本框架，增强政府调控经济的能力。在市场化改革的推动下，农村劳动力大规模离乡进城，涌入东部沿海发达地区。
为了适应农村劳动力的跨区流动，城乡二元户籍制度首先在小城镇被打破。1997年国务院发布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。为适应不同类型城市与小城镇的发展，1993年出台《关于调整设市标准的报告》，进一步完善设市标准，1998年中共十五届三中全会明确提出“小城镇，大战略”，第一次赋予小城镇建设重要的战略地位。
3、2001-2013年城镇化统筹发展时期：政府调控，市场调节
本世纪以来，我国城镇化进入统筹发展的新时期，政府与市场关系的调适出现了新的内容。一是2001年我国正式加入世贸组织，推动劳动、资本、土地等生产要素进一步市场化，倒逼政府改革各项行政管理制度，其中非公36条的出台明确了非公有制经济在市场准入方面的公平待遇。二是十六届三中全会提出“科学发展观”，并通过“五个统筹”予以阐释，标志着我国城镇化发展思路的重新定位，党的十七大进一步提出了“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。在此背景下，农村劳动力持续向城镇流转推动了城镇化的稳步推进，与此同时，农民工权益保护及其市民化问题逐渐成为社会关注的焦点。
为了保障城镇化过程的农民工权益问题，2003年中央提出了对农民进城就业实行“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，并出台了一系列政策清理与取消针对农民进城就业的歧视性规定与不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续。2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》是较为完整的农民工政策体系，各地各部门以此为指导重点解决转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题。从2003年中共十六届三中全会以来，国家出台了一系列政策、文件落实放宽中小城市、小城镇特别是县城与中心镇落户条件，部分大城市也制定了放宽进城务工人员落户条件的政策。
二、传统城镇化模式下市场与政府关系的弊端
自建国以来，在长期的计划经济条件下形成了城乡分离的二元制度、以行政区划为基础的城市行政体制以及相应的配套政策措施，其特征是政府的有形之手主导城镇化发展，市场机制在资源配置中的作用受到抑制。改革开放以来，尽管市场机制在城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，但没有根本扭转城镇化发展中市场与政府关系的失调态势。
（一）城乡户籍制度：政府为农民工市民化提供基本公共服务的职能缺位
户籍制度是理解我国传统城镇化模式下城乡关系失衡的核心，也是透视传统城镇化模式下市场与政府关系失调的焦点。城乡二元制度的形成始于1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布。该条例明确规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明。国家进一步实行了与户籍制度相配套的食品供给制度、就业制度、住房制度、教育制度等。如此同时，国家通过人民公社的组织制度，将农村劳动力固定在有限的土地上，在农村内部自由变更职业的权利也基本被剥夺。尽管改革开放以来的一系列制度政策调整赋予了农民的市场主体地位，农民享有了自由迁徙权、生产经营权、就业选择权等，但进城务工农民在社保、教育、就业、住房、医疗等方面难以平等共享城镇居民基本公共服务，各级城市对进城务工农民的市民化设置了不同程度的户籍门槛，一些中小城市与小城镇尽管放宽了对农民工的落户政策，但限于财政实力无法为新市民提供较多的公共服务。此外，由于缺乏农民工市民化的公共成本分担机制，财政转移支付以户籍人口而不是以常住人口为基数，相关政策缺乏对输入地与输出地的统筹协调，农民工市民化成本全部落入输入地政府身上，导致输入地政府对推进农民工市民化的积极性不高。总体而言，尽管农民工群体规模达到2.6亿人，但政府有形之手设置的城乡户籍藩篱，使得城乡公共资源分布不均，大部分农民工无法真正实现市民化，其非农身份转换滞后于非农职业转换。
（二）城市行政体制：过度行政化限制城市及城市群在市场机制下发育成熟
我国城市行政体制呈现显著的“过度行政化”特征。第一，在现行城镇行政层级下，我国城市行政组织系统包括省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五个层级。“职能同构”的五级城市（镇）政府之间的利益博弈，导致各级城市政府之间财权与事权的分配失衡，各级中心城市通过行政资源集中实现行政区域内的垄断式自我扩张，而吸纳大部分农民工就业的中小城市与小城镇则无法获取充足的公共资源。第二，在现行市镇设置标准下，城镇边界是典型的行政区划边界而非市场经济边界，一方面，在中西部地区大量建制市特别是通过县改市方式新设立的县级市，其城市功能发育不足，土地城镇化快于人口城镇化进程，另一方面，在东部沿海发达地区，既有的城镇行政区划设置无法适用人口与产业的快速集聚，一些人口与产业规模达到全国地级市平均水平的小城镇在经济社会管理、公共服务支出等方面只享有建制镇的权限，限制了中小城市与小城镇的发育成熟。第三，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。
（三）农村土地制度：农村土地市场缺失阻碍农民实现合理的土地财产权益
目前农村土地以农民家庭的承包地为主，在现行土地制度下，由于农村市场的缺失，农民无法实现合理的土地财产权益，农民进城务工难以通过土地交易获得市民化的发展资金。第一，农村土地产权不清晰，农村土地所有权归农村集体，农民只享有土地的承包权、经营权、收益权以及流转权利，作为农村土地所有者的农村集体一直存在虚置的问题，在土地管理实践中往往蜕变为乡镇政府与村社领导主导，农民的土地权益难以得到维护。第二，农村土地交易市场缺失，国家统一征用是农村土地进入城市土地交易市场的主要方式，由于缺乏有效的土地评估机构以及完善的地权登记制度，农村宅基地以及集体建设用地等在实践中也往往难以实现其合理的市场价值，自发的农村土地交易限于农村集体内部少量的土地流转。第三，农村土地金融发展不足，在现行土地制度与担保法规条件下，集体所有的耕地、林地、草地、宅基地等不具有抵押担保品属性，无法为农民进城务工创业提供金融担保支持，尽管部分地区试点荒地抵押、林权抵押等制度探索，但总体而言农村土地金融创新没有取得大的突破。第四，农村土地征用难以保障失地农民的合理补偿，在现行《土地管理法》下，农民从农地征用中获得的补偿上限是土地农业产值的30倍，无法从农地征用的巨大增值中获得收益，客观上降低了失地农民进城安家落户的经济能力；此外，现行土地制度在农民宅基地补偿标准上基本处于空白状态。总体而言，在现行农村土地制度下，农民进城务工尚未形成人转地迁的利益机制。
（四）城镇投融资制度：政府与市场在城镇建设中的职责不清影响投融资梗塞
城镇基础设施建设与公共服务供给是城镇化发展的重要内容，是增强城镇综合承载能力的重要保障。目前，在城镇建设中由于政府与市场的定位没有理清，造成城镇建设投融资梗塞。第一，政府与市场在城镇建设中的职责不清。在水、电、路、气、网等基础设施建设以及医疗、教育、社保、文化等公共服务供给领域，没有理清可经营性、准公益性、纯公益性等不同性质的项目，政府与市场的投融资定位较为模糊，不同层级政府的投融资分工职责不甚明确，过分倚重地方财政资金，而为了弥补财政性建设资金的不足，很多城镇政府将一些公益性项目简单推向市场，依靠银行贷款、土地出让等途径维持建设运营。第二，行政垄断阻碍社会资本进入城镇建设领域。各城镇建设项目主要由各城镇政府及由其授权的国有企事业机构以垄断方式投资建设运营，民营资本受制于行政壁垒难以进入，城镇建设的投资主体多元化格局难以真正形成。第三，由政府主导的城镇建设投融资结构不合理。从建设内容来看，城镇建设投入重地上轻地下，重设施轻服务；从资金来源来看，以城镇基础设施建设为例，主要依靠财政资金，而财政资金过度依赖土地出让收入，据测算，2001-2011年土地出让金收入占城镇基础设施投资的比重高达30%左右，受市场因素与土地资源约束，土地出让收入存在着不确定性与不可持续性；从资金投向来看，现行城镇建设投融资具有向发达地区、大中城市集中的内在冲动与机制偏好，不利于落后地区、中小城市，特别是中心城镇、特色城镇的建设与发展。
（五）产业经济政策：政府有形之手越位使得城镇化发展的产业支撑能力不强
改革开放以来，出口、投资、消费成为拉动我国经济增长的三驾马车。其中，外生性的国际消费需求与政府投资增长较快，而内生性的国内消费需求与私人投资增长相对较慢。从经济发展战略来看，通过一系列政策措施人为压低劳动、资本、土地等要素价格，以要素密集投入获得比较优势的出口替代型经济战略尽管对我国经济增长做出了重大贡献，但也付出了沉重的资源环境代价，收入分配不均问题凸显，不适应经济增长与资源生态、民生福祉协调发展的要求；从产业经济政策来看，由于我国征税以生产环节为主而非以消费环节为主，各级政府倾向于“生产偏好型产业发展模式”，热衷于采用积极的货币政策和财政政策，通过以基础设施建设为核心的大规模政府投资带动钢铁、水泥、冶金、装备制造等重化工业发展，产业结构呈现重化工业大而不强、服务行业弱且小散的态势；从地方经济竞争来看，在GDP政绩考核与财政分灶吃饭的双重激励下，地方政府类似于一个个相对独立、相互竞争的企业，基于税费、土地、融资等产业政策的博弈诱致了各地产业结构雷同与产能过剩。总体而言，要素市场相对扭曲，产业政策有失偏颇，地方竞争尚不规范使得城镇化发展的产业支撑能力不强，政府乱出手在一定程度上阻碍了形成竞争有序的市场经济环境。
三、新型城镇化模式下市场与政府关系的准确定位
传统城镇化的基本特征是低成本扩张、强政府主导。新型城镇化模式更强调发挥市场机制的决定性作用，保障不同市场主体的合法权益，维护农民的财产权、迁徙权、择业权、交易权，强调在公平竞争下让人口与要素在城乡之间、区域之间自由流动。
（一）对新型城镇化模式的认知
改革开放以来，尽管我国城镇化发展取得了显著的成就，但也暴露了越来越多的问题，如人口城镇化滞后于土地城镇化、就业非农化滞后于户籍非农化、大中小城市与小城镇发展不协调、城镇化发展与资源生态环境不协调等问题。针对传统城镇化模式的弊端，2012年12月召开的中央经济工作会议明确提出要走新型城镇化道路。但新型城镇化“新”在何处，它本身是一个需要多维度透视的问题。
从城乡关系来看，新型城镇化强调从城乡二元结构向城乡统筹发展转变，在尊重农村经济社会发展特殊性的前提下着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换与公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。从人地关系来看，新型城镇化强调从重物轻人的导向向以人为本的思路转变，从根本上扭转重基础设施轻公共服务、重城镇建设轻人文关怀、重经济增长速度轻城镇综合承载能力的局面，着力改善城镇常住人口的生产生活条件，重点为农业转移人口提供城镇基本公共服务。从产业支撑来看，新型城镇化强调宏观需求结构从外生型需求主导向内生性需求主导转型、经济增长动力从投资主导向消费主导转型、经济增长方式从粗放型向集约型转变，着力促进产业结构高级化，为城镇常住人口提供有尊严的就业岗位、宽松的创业环境、合理的收入报酬。从空间治理来看，新型城镇化强调从基于行政区划的藩篱式城市格局向以城市群为主体的网络状城市格局转变，着力破除单个城市摊大饼式的扩张、解决大城市病问题，以迅捷化交通网络、无差别公共服务、均等化就业机会为核心，引导大都市区人口与产业向周边城市与小城镇扩散，形成大中小城市与小城镇合理分工、功能互补、协同发展的城市群，在更大范围的城镇区域内提高综合承载能力与治理水平。
尽管新型城镇化模式的内涵非常丰富，但其重点是推进农业转移人口市民化。围绕农业转移人口市民化，新型城镇化的主要任务是解决农业转移人口的公共服务问题，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件；发展各具特色的城镇产业体系，推进不同城市间的专业分工协作，增强中小城市与小城镇的产业承接能力，提高城镇产业对农业转移人口的吸纳能力。
（二）新型城镇化模式下市场与政府关系的准确定位
从城市发展起源来看，公共产品供给的规模效益与经济要素集聚的交易效率是城市孕育、发展、成熟的动力，所谓城市是代表着公共产品的“城”与代表着市场交易的“市”的融合，新型城镇化模式需要回归城市发展的本源，以人的城镇化为导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持市场主导、政府调控的协同机制，理清市场与政府的边界，明确市场与政府的职能，协调市场与政府的手段。
1、理清市场与政府的边界：不错位
无处不在的“有形之手”与天生萎缩的“无形之手”是我国传统城镇化模式下市场与政府边界不清的缩影。在全面深化改革的新形势下，新型城镇化模式需要准备理清市场与政府的边界，从城市发展本源来看，政府主要承担城镇公共产品供给，包括水、电、路、气、网等基础设施，教育、医疗、社保、救助、文化等公共服务，以及制定法律法规、政策措施、规划指导等，而人流、物流、资金流、信息流等经济要素在城镇的集聚主要由市场调节，市场主导产业发展、城镇建设等领域，进城农民等个人充分享有的自由迁徙权、择业权、交易权等，国有企业等企业独立开展经营、管理、投资的市场主体地位得到保障。在市场与政府的共同作用下，公共产品供给与经济要素集聚影响着城镇规模、布局及其相互关系，最终决定了新型城镇化模式下的城镇形态。
