2、明确市场与政府的职能：不缺位
政府闲不住的手与市场挥不动的手是我国传统城镇化模式下市场与政府职能不清的典型表现。在公共领域，政府既不能撒手不管，更不能过度膨胀，各级政府、部门在城镇化发展中的事权、财权与权利、责任的分配需要明确、合理，其运行需要公开、透明，各级政府、部门的行政边界与权责范围既要符合法律法规的规则刚性，也要适应不同地区城镇化发展阶段的差异保持一定的制度弹性。在私人领域，市场既不能放任自由，避免出现以美国为代表的低密度蔓延的过度郊区化，更不能裹足不前，避免出现以拉美为代表的缺乏产业支撑的过度城镇化，围绕农民工市民化这个重点，充分发挥市场机制在提供就业岗位、满足生活需求中的作用，让企业、产业发展交由市场说了算，逐步清理针对企业不合理的税费负担、准入门槛，重点加强对吸纳农民工就业较多的企业、行业的扶持与服务。总体而言，在全面深化改革的要求下，形成推动新型城镇化发展的有限政府与有效市场。
3、协调市场与政府手段：要补位
孤立地看待市场与政府的关系，让市场与政府各扫门前雪，是在新型城镇化模式下调适市场与政府关系容易矫枉过正的误区。在理清市场与政府边界、明确市场与政府职能的基础上，也要让市场与政府相互补位、协同作用。对于政府而言，要在市场担任主角的领域做好配角服务，一是对微观主体的市场行为分类予以矫正、引导、扶持，比如，对中小企业少取多予放活，对农民工的人力资本投资予以补助，优化公平竞争的市场环境；二是对中观产业发展及其布局的规划与引导，在不扭转市场竞争的前提下推进对行业、产业的公益服务，为产业孵化发展导航。对于市场而言，市场机制是提高公共产品供给效率的重要手段，在城镇基础设施建设中引入社会资本、市场主体，形成多主体参与的投资、建设、运营方式，引导以政府采购的方式加大向市场购买公共服务。在综合协调市场与政府手段时，既要避免政府、部门“公司化”对城镇化发展的过度干预，也要避免简单地把城镇基础设施建设、公共服务等推向市场。
四、新型城镇化模式下市场与政府发挥功能的作用方向及着力点
为了更好地发挥市场与政府在新型城镇化发展中的作用，需要着力推进城镇行政体制改革、加快农民工市民化进程、优化城镇空间布局、健全公平竞争的市场环境。
（一）建立纵向可延展、横向可协同的城镇行政体制
1、减少城市行政层次
以行政级别为基础形成的五个等级的城镇管理体制使得不同行政级别的城市无法获得平等的发展机会，而市管县体制进一步加剧了“市”级城市与“县”级城市之间的矛盾，“市”级城市通过行政优势挤占了“县”级城市的公共资源。为了全面推进新型城镇化发展，需要减少城市行政层次，从回归宪法的意义推进省直管县改革。首先，扩大省直管县财政改革，实现财政意义上的市县分治；其次，在条件成熟的地方推进省直管行政改革，实现隶属关系上的实现分治，市与县在法律地位与行政级别上平行；第三，在条件成熟的地方逐步试点取消副省级城市、地级市。通过减少城市行政层次，不同层级城市政府之间关系得到有效梳理，以县为主的中小城市获得更大的发展空间，掌握较充分的经济社会发展自主权，破除市对县财政、资金、行政审批权等公共资源的抽取与截留，促进城市之间的平等竞争与公共资源的合理配置。
2、优化城市行政区划
我国的建制市是一种地域型的行政建制，城市政府是与省、地、县、乡等政权耦合的地域性行政组织，这样的城市行政区划阻碍了大城市主体功能的疏散以及中小城市的进一步发育。为了全面推进新型城镇化发展，需要优化城市行政区划，改革设市标准与政策，根据城市经济辐射边界范围实现从地域型行政区向城市型行政区的转变。第一，把常住人口规模作为设市标准和机构设置与人员编制的重要依据，对吸纳人口规模、经济总量达到建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级市，并赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。第二，推进中心城市行政区划改革，针对中心城市对周边县市带动能力强的特点，根据中心城市与周边县市的经济关联度等将周边县市并入中心城市、转型为市辖区，为中心城市向大城市、特大城市发育预留发展空间。第三，适度整合县域行政区管辖规模，将部分人口规模较小的县按照地理位置相邻、发展水平相近、历史联系紧密等原则予以合并。通过优化城市行政区划，推动各级城市通过市场力量发育壮大，有利于不同性质、类别与等级规模城市间的融合发展。
3、调整城市权责分配
不同层级城市政府之间的职能同构、权责失衡问题是传统城镇化模式下较为突出的问题。为了全面推进新型城镇化发展，需要优化中央与地方之间、各级城市政府之间的权责分配，实现财权与事权的统一，重点是完善县级城市的综合管理职能，加快乡镇管理体制改革。第一，重新定位省级行政政府与县级城市政府的职能性质与权责分配，弱化省级政府作为中央政府代理人直接参与经济社会管理和资源权力分配的行为，强化省级政府作为广域性行政组织的公共管理职能与区域统筹作用。第二，稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，使县级政府真正成为有权有责有财的完整政府，逐步形成县级城市经济社会发展的内生机制。第三，稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制，拥有社会保障、集镇规划、户籍管理、财政税费等部分县级政府的经济社会管理权限，按常住人口安排基础设施和公共服务体系建设，解决中心镇经济社会发展与公共服务滞后之间的矛盾。
（二）建立农民工市民化的公共服务均等化体制机制
1、探索财权事权统一的成本分担机制
缺乏合理的成本分担机制是阻碍农民工平等享受城镇公共服务的重要因素。为了全面推进农民工市民化，需要依据基本公共服务的外溢性、受益范围和财权与事权相对称原则，合理界定各层级政府为农民工提供基本公共服务的支出责任。第一，中央政府统筹负责全国范围内农民工的社会保险、住房保障、教育医疗等基本公共服务并承担相应的支出责任，重点解决跨省迁移农民工市民化成本；在中央统筹的基础上，省级政府重点负责省内跨市县迁移农民工市民化并承担相应的支出责任，城市政府负责各项公用设施与基础设施建设、卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项的支出。第二，根据中央与地方、不同层级城市政府对农民工提供公共服务的分工责任，优化相应的财税分配比例，适当提高基层政府所占的财税份额，增强基层政府提供公共服务的自主支配财力。第三，建立与常住人口挂钩的教育、医疗等公共资源配置和财政转移支付制度，建立农民工市民化专项补助资金，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制，加大对中小城市、小城镇和落后地区的财政转移支付力度，平衡大中小城市间、发达地区与落后地区间的财力差距，将财政转移支付作为保证中小城市（小城镇）和落后地区提供基本公共服务的重要途径。
2、建立健全地随人转的城乡土地制度
在现行土地制度下，农民承包土地与宅基地缺乏资本化的渠道，既不适应农村人口大规模向城镇地区流动的现状，也不符合农民工市民化需要支付大量个人成本的要求。为了适应新型城镇化发展的要求，需要建立健全地随人走的城乡土地制度。第一，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模相挂钩、与吸纳外来人口定居规模相挂钩的政策，保障农民工市民化过程中基础设施、公共服务设施与保障性住房建设的用地需求。第二，完善农民承包地、宅基地的确权登记颁证，探索“两地”依法自愿有偿、公平公开合理的市场化退出机制，试点承包地的经营权向金融机构抵押融资，审慎推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农村集体经营性建设用地折股到人，引导与规范农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。第三，积极推进城乡建设用地增减挂钩政策，探索新增城镇建设用地指标的跨区交易，改革土地出让金征收制度，将一次性征收改成长期受益或者不动产税形式，引导规范农民宅基地及其附属物置换为城镇住房等。
3、推动城乡基本公共服务均等化建设
在城乡二元户籍制度下，进城务工农民难以平等共享城镇公共服务与社会福利，户籍制度异化为限制农民工市民化的瓶颈。为了全面推进新型城镇化，户籍制度需要回归社会管理功能的本位，推动城乡居民平等共享各项公共服务与社会福利。首先，全面实行流动人口居住证制度，逐步完善大城市、中小城市与小城镇的落户政策，逐步建立统一、开放的人口管理机制，把以农民工为主体的外来流动就业人口纳入人均GDP、人均财政收入、人均建设用地、人均教育支出、人均卫生支出、人均社会保障费用等指标的的统计范畴，农民工公共服务与社会福利支出列入各级城市政府年度财政预算。其次，城镇总体规划逐步覆盖与城镇连片的农村集体建设用地，城市给排水、供电、交通、网络等基础设施与教育、医疗、社保等公共服务向与城镇连片的农村集体建设用地延伸。第三，在条件成熟的地方，探索城乡基本公共服务均等共享的标准化建设，建立标准化管理的一揽子基本公共服务包，主要涵盖义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化、公用事业、环境保护、就业服务七个大类，城乡居民均等共享标准化管理的基本公共服务，各级政府根据基本公共服务受益范围、类型属性的不同承担各自的职责。
（三）建立以城市群为主体形态的网络化城镇空间结构
1、推进城市群基础工程建设
城市群是我国城镇化空间结构的主体形态，其发展导向是打造中心大城市与外围中小城市、小城镇一体化发展的“城市群共同体”，需要推进资源环境、基础设施、公共服务三个方面的基础工程建设。第一，对城市群内土地资源、水资源、矿产资源开发利用以及生态环境保护等进行统筹规划，优化布局不同类型的环境功能区，搭建环境监管一体化平台，建立同保共育的生态安全体系。第二，以枢纽型、网络化的重大基础设施建设为重点，建设交通、能源、信息等基础设施一体化体系，重点加快建设国家高速公路7918网、四纵四横的国家高速铁路网与城际环网、远距离空中快线系统等，完善城市群快速交通网络；按照“统一规划、集约建设、资源共享”的原则，在城市群加快城际网络的高速互联与城市网络的光纤覆盖，推进三网融合的信息服务一体化体系；统筹布局城市群内重大能源基础设施，推进油、气、电输送网络一体化建设。第三，在城市群内推动基本公共服务信息、资源、技术、设备等要素开放共享与合理配置；在允许存在制度差异的条件下，实现城市群内各基本公共服务框架、内容、实施步骤的相互对接；实行城市群内基本公共服务待遇互认，推动基本公共服务无障碍流转。
2、引导城市群产业空间重组
城市群的健康发展需要以先进制造业、优势传统产业及现代农业为基础，形成空间集聚、产业集群、功能集成、高度协作、合理分工的产业一体化空间布局。第一，东部地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群需要积极培育新兴战略产业、实现产业结构高端化，利用新兴技术革命与产业革命带来的机遇，夯实发展先进制造业、现代服务业，在全球产业链重构中抢占国际产业竞争高地；在中西部与东北地区通过承接产业转移，利用产业配套与资源优势，做大做强传统优势产业，培育发展先导产业，形成支撑若干新兴城市群的产业基础。第二，在城市群内部实现产业间分工与产业链分工，产业间分工客观要求服务业、高新技术产业、先进制造业等向中心城市集聚，传统加工工业、低附加值制造业等产业向城市群外围城市转移，产业链分工客观要求产业的研发设计环节、决策管理环节、物流销售环节集中分布中心城市，产业的制造加工装配环节分散在城市群的外围城市。第三，围绕城市群的产业发展与布局一体化，构建资源共享的科技与智力支撑平台，大力发展科技情报、知识产权、技术评估、成果转化等公共服务，加快重点实验室、工程技术中心、检验检测平台等载体建设，打造一批开放共享的重大科技创新平台与孵化基地。
3、加快城市群治理模式创新
城市群作为跨行政区的城市体系，城市群内部经济社会一体化与行政管理分散化的矛盾阻碍了城市群的发展壮大。为了促进城市群在市场机制在孕育成熟，需要建立健全城市群组织协调机制，建立完善城市群公共财政与储备机制。第一，由国务院牵头，归口国家发改委，针对长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群以及部分不跨省的城市群，组建国家级城市群协调发展管理委员会，针对中原城市群、关中城市群、呼包鄂城市群等省内城市群，由省级人民政府牵头，组建地方级城市群协调发展管理委员会，城市群协调发展管理委员会对于城市群的总体规划、基础设施、经济发展等拥有广泛的管理权限。第二，建立健全非正式治理机构，促进城市群内政府之间、政府与民间的合作交流，修正统一各成员城市的地区性法规政策，如户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，研究建立统一的信用评价体系、实行统一的市场准入、统一的商标保护等措施，为各类市场主体创造公平竞争的环境。第三，建立城市群公共财政机制与公共财政专业委员会，通过协调平衡城市群公共资金的投入方向、地区、时间等引导城市群建设，建立城市群公共财政储备制度，共建共享区域公共物品，探索城市群公共财政支出的监督体系。
（四）建立无差别国民待遇、要素自由流动的统一市场
1、消除个人身份偏见
人是新型城镇化中最活跃的要素，人口在城乡之间的自由流动与集聚是新型城镇化发展的主要内容。为了扭转传统城镇化重物轻人的弊端，需要消除政府对进城务工农民的身份歧视，引导社会对进城务工农民的价值认同。第一，清理对进城务工农民不合理的管理规定及其收费，简化各项管理服务流程，降低相关管理服务费用，对存在困难的进城务工农民予以一定的减免。第二，逐步落实进城务工农民与城镇居民平等共享子女教育、医疗卫生、社会保险、住房保障、就业创业等公共服务与社会福利，推进各项公共服务与社会福利在城乡之间、地区之间的顺畅流转，消除人口自由流动的制度障碍。第三，在进城务工农民集聚的社区加强社区文化建设，引导农民工参与社区事务，消除社会对农民工的身份偏见，促进农民工融入城市生活。第四，加快对农民工的人力资本投入，增强农民工在工作技能、生活方式、行为方式、意识形态等方面的市民化程度。
2、破除企业属性歧视
传统城镇化在一些地区存在严重的产业空心化问题，部分地区产业结构呈现典型的重资本轻劳动、重国企轻民企、重大型企业轻中小企业的特征，大量吸纳劳动就业的中小民营企业往往遭遇到发展的玻璃门。为了促进各种类型企业的活跃与集聚，需要破除企业属性歧视，给予不同企业以无差别的国民待遇。第一，改革工商注册与市场监管体系，建立“产业负面清单”与“居所负面清单”，协同准入与监管，简化管理服务流程，优化对中小企业与微型企业的管理服务模式。第二，总结上海自贸区外商投资负面清单制度运行的经验，逐步在全国推广投资准入的负面清单制度，在负面清单之外的领域由审批制度变革为备案制度，探索从事前管理向事后管理的转型，破除中小民营企业投资准入的弹簧门，也避免外资企业的超国民待遇。第三，拆除地区保护主义藩篱，重点是城市政府在基础设施、公用设施等项目建设中的公司化倾向与准入性歧视，需要合理区分城镇建设的经营性项目、准公益性项目与公益性项目，完善市场投资准入制度，明确市场准入门槛、技术标准、服务标准与建设运营管理要求，为民营企业释放更多的市场空间。
3、规范政府行为决策
如何规范政府行为是影响新型城镇化发展的重要课题，也是调适政府与市场关系的主要内容。总体而言，各级城市政府主要承担创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等。为了梳理、细化政府职能边界，需要探索各级城市政府及其部门的权力清单制度，依法公开权力运行流程，形成针对权力运行的问责机制。第一，根据各级城市政府、部门及其各岗位的职能分工，分类别建立企业投资、区域发展、环境保护、公共服务等领域的权力清单，逐步完善重要岗位的职权目录，明确政府只能做什么、应该做什么、由谁来做。第二，探索建立责任清单制度，建立健全相应的考核机制与问责机制，明确由谁问责、向谁问责、如何问责，使得城镇化发展的责任分解到各级城市政府、到相关部门、到具体岗位。第三，引导公众参与公共事务，推进政府行为的全流程公开，包括决策公开、管理公开、服务公开与结果公开，切实保障农民工实现市民化的各项权益。
